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Le fédéralisme économique

* Constitutionnaliste

Si l’on compare les constitutions des États-Unis et du Canada, certaines différences sautent aux yeux. La monarchie et la souveraineté parlementaire d’un côté, un régime présidentiel et la séparation des pouvoirs exécutif et législatif de l’autre. Même s’il s’agit dans les deux cas de fédérations, le partage des compétences est différent à certains égards. Ainsi, le droit criminel est une compétence exclusivement fédérale au Canada, alors qu’il s’agit d’une compétence partagée principalement attribuée aux États au sud de la frontière.

C’est dans le domaine du fédéralisme économique que les différences sont les plus marquées. Par exemple, les provinces sont propriétaires des terres publiques et des ressources naturelles et détiennent une compétence législative exclusive sur cette propriété, ce qui a notamment permis la création d’Hydro-Québec. Rien de tel aux É.-U. où les terres publiques sont fédérales.

L’une des principales causes de la Loi constitutionnelle de 1867 fut le désir de créer un marché commun est-ouest pour les colonies britanniques d’Amérique du Nord. Abraham Lincoln venait de mettre fin au premier accord de libre-échange avec ces colonies en guise de représailles au soutien discret du Royaume-Uni aux États sécessionnistes pendant la guerre civile américaine. La Cour suprême américaine avait déjà entamé avant celle-ci son interprétation agressive de l’union économique en éliminant toute barrière directe ou indirecte au commerce entre les États.

Cette jurisprudence centralisatrice, qui a culminé au XXe siècle avec la création de la puissante Federal Trade Commission, n’a trouvé à ce jour aucun équivalent au Canada. C’est ce qui fait, que toutes proportions gardées, il ne fait aucun doute que les provinces canadiennes sont globalement plus autonomes sur le plan économique que les États américains. Cela est vrai malgré l’existence de l’article 121 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui mettait fin aux douanes entre les provinces, et l’article 91 (2), qui accordait au Parlement fédéral une compétence exclusive sur les échanges et le commerce.

Les constitutionnalistes et les médias du Canada anglais ont régulièrement dirigé des critiques acerbes contre les tribunaux pour leur refus de donner à ces dispositions une interprétation aussi étendue qu’aux États-Unis. Ces critiques se sont renouvelées il y a quelques mois lorsque la Cour suprême a refusé de remettre en cause les règles provinciales sur le monopole par des sociétés d’État du commerce des vins et spiritueux. De tels monopoles, dont les pratiques posent des restrictions au commerce interprovincial, seraient impossibles aux États-Unis, mais font partie de manière intrinsèque de l’histoire canadienne.

Les différences constitutionnelles entre les deux pays ont été mises en évidence dans la réaction des plus hauts tribunaux aux tentatives des gouvernements fédéraux de juguler la grande crise des années 1930 par des innovations socioéconomiques telles que l’aide sociale ou l’assurance-chômage. Dans les deux cas, les tribunaux ont d’abord réagi négativement en déclarant de telles lois inconstitutionnelles, mais les motifs qu’ils ont évoqués étaient très différents. Aux États-Unis, la Cour suprême s’est fondée sur le Bill of Rights, la charte des droits constitutionnelle en vigueur depuis la fin du XVIIIe siècle. Son interprétation réactionnaire à l’avantage du grand capital ne laissait aucune place à l’interventionnisme étatique.

Au Canada, jusqu’en 1949, la Cour suprême n’était pas le plus haut tribunal. Celui-ci était le Comité judiciaire du Conseil privé, qui siégeait à Londres et était constitué de lords anglais qui avaient juridiction sur l’ensemble du très vaste Empire, à l’exception du territoire britannique proprement dit. Les savants lords ne pouvaient pas invoquer une charte des droits qui n’existait pas encore au Canada. Ils ont plutôt déclaré les lois fédérales en cause inconstitutionnelles parce qu’elles étaient de compétence provinciale. Cette jurisprudence suspecte aux yeux du Canada anglais a mené à la fin des appels au Conseil privé après la Deuxième guerre mondiale, c’est-à-dire dès que possible. Ce dernier avait pourtant été égal à lui-même, puisqu’il avait affirmé l’autonomie constitutionnelle des provinces dès 1887, contredisant ainsi la vision centralisatrice de John A. MacDonald, le principal Père de la Confédération.

Le Conseil privé avait aussi refusé d’étendre la portée de l’article 121 aux barrières non-tarifaires et avait réduit la compétence fédérale exclusive sur le commerce à une peau de chagrin en choisissant de faire prévaloir la compétence provinciale sur la propriété et les droits civils. Il ne fait aucun doute que trois générations de juges britanniques ont été des champions de l’autonomie provinciale et que le Québec, en particulier, a bénéficié de leur œuvre collective. Le texte de la Constitution canadienne aurait facilement pu s’interpréter autrement. Rien en 1867 ne présageait un tel développement, qui a été a contrario l’un des moteurs de la poussée du nationalisme canadien-anglais vers l’indépendance.

Les solutions apportées à ces blocages judiciaires ont aussi été fort différentes. Aux États-Unis, la Cour suprême a fait volte-face en 1937 et a complètement modifié sa position après la réélection du président Roosevelt et devant sa menace de nommer des juges additionnels et de forcer les juges en place à prendre une retraite prématurée. Elle s’est essentiellement inclinée devant la volonté du peuple américain et le coup de force présidentiel. Au Canada, il a fallu deux modifications constitutionnelles, l’une en 1940 sur l’assurance-chômage et l’autre en 1964 sur les pensions de vieillesse, pour réduire la portée des décisions du Conseil privé et permettre au Parlement fédéral de légiférer sur ces questions.

Le grand poids du précédent dans la jurisprudence canadienne a fait en sorte que des pans entiers de cet héritage britannique continuent d’opérer. Malgré les espoirs placés en elle par les nationalistes canadiens, la Cour suprême a rarement remis en question les jugements dont elle a hérité. Depuis une vingtaine d’années, toutefois, elle commence lentement à redonner vie à la compétence fédérale sur le commerce.

Son avis du 9 novembre dans le Renvoi sur la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières est un pas important dans ce mouvement, qui pourrait aussi un jour s’étendre à d’autres secteurs, tels que la mise en œuvre provinciale des accords commerciaux internationaux, un autre héritage du Conseil privé. La lecture qu’a faite ce dernier de la Constitution canadienne est toujours une séquelle d’un colonialisme judiciaire qui ne voulait pas un gouvernement fédéral dominateur. On se demande ce que le Conseil privé aurait pensé du pouvoir fédéral de dépenser, sur lequel il n’a pas eu l’occasion de se prononcer.

 

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